很多人都以为，经过招投标程序签订的合同在履行过程中，不允许对中标合同的实质性内容进行变更。

《招标投标法》第四十六条 招标人和中标人应当自中标通知书发出之日起三十日内，按照招标文件和中标人的投标文件订立书面合同。招标人和中标人不得再行订立背离合同实质性内容的其他协议。

《政府采购法》第四十六条 采购人与中标、成交供应商应当在中标、成交通知书发出之日起三十日内，按照采购文件确定的事项签订政府采购合同。《招标投标法实施条例》第五十七条　招标人和中标人应当依照招标投标法和本条例的规定签订书面合同，合同的标的、价款、质量、履行期限等主要条款应当与招标文件和中标人的投标文件的内容一致。招标人和中标人不得再行订立背离合同实质性内容的其他协议。

也就是说，所谓的合同实质性内容，是指合同的标的、价款、质量、履行期限以及涉及其他中标人是否中标的公平性问题，和对招标人与中标人有重大影响的权利义务内容。

其实不然，《民法典》第五百四十三条 当事人协商一致，可以变更合同。

合同变更是法律赋予合同当事人的一项基本权利。招投标法的规定，主要是为了规范合同订立过程中的行为。如果中标合同签订后客观形势发生根本变化，应当允许当事人对原合同确定的权利和义务进行调整，对原中标合同进行实质性内容的变更。

《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》第23条规定：“发包人将依法不属于必须招标的建设工程进行招标后，与承包人另行订立的建设工程施工合同背离中标合同的实质性内容，当事人请求以中标合同作为结算建设工程价款依据的，人民法院应予支持，但发包人与承包人因客观情况发生了在招标投标时难以预见的变化而另行订立建设工程施工合同的除外。”

即在非依法必须进行招标的项目中，根据《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》的规定，允许当事人在客观情况发生了招投标时难以预见的变化时另行订立建设工程施工合同。而在依法必须进行招标的项目中，该司法解释并未规定客观情况发生了招投标时难以预见的变化时是否可以另行订立建设工程施工合同。

最高人民法院《全国民事审判工作会议纪要》（法办【2011】442号）曾提到，协议变更合同是法律赋予合同当事人的一项基本权利。建设工程开工后，因设计变更、建设工程规划指标调整等客观原因，发包人与承包人通过补充协议、会议纪要、来往函件、签证等洽商记录形式变更工期、工程价款、工程项目性质的，不应认定为变更中标合同的实质性内容。

也就是说，法律并不禁止在经过招投标程序后，合同履行过程中出现不可抗力或情势变更的情况，比如出现法律法规变化、市场变化、规划调整、设计变更等客观情况，双方当事人可以在非恶意串通，非损害第三人利益的情况下，根据《民法典》有关规定对合同进行变更。即使此等变更涉及合同实质性内容，也不属于“再行订立背离合同实质性内容的其他协议”，变更内容仍为有效。

《民法典》第五百三十三条　合同成立后，合同的基础条件发生了当事人在订立合同时无法预见的、不属于商业风险的重大变化，继续履行合同对于当事人一方明显不公平的，受不利影响的当事人可以与对方重新协商；在合理期限内协商不成的，当事人可以请求人民法院或者仲裁机构变更或者解除合同。人民法院或者仲裁机构应当结合案件的实际情况，根据公平原则变更或者解除合同。

《民法典》第五百九十条　当事人一方因不可抗力不能履行合同的，根据不可抗力的影响，部分或者全部免除责任，但是法律另有规定的除外。因不可抗力不能履行合同的，应当及时通知对方，以减轻可能给对方造成的损失，并应当在合理期限内提供证明。当事人迟延履行后发生不可抗力的，不免除其违约责任。

在招投标项目的履约过程中，存在如下情形可以变更中标合同实质性内容：

1.不可抗力-导致合同无法履行

（1）国家法律法规政策变化，以及其他社会异常事件，如疫情、战争、特定的政府行为都属于不可抗力，虽经过招投标程序的项目所订立的合同，也可以变更甚至于另行订立合同。

（2）实际地质情况与中标条件不符合的，或发生其它自然灾害，如地震、台风、泥石流等，都属于不可抗力，允许变更中标合同或者另行订立合同。

比如，在签订施工合同之前，发包人应当进行地质勘查，并以此作为签订合同的条件。如果签订施工合同后，发现实际的地质情况与地质勘查不一致，严重影响当事人之间的利益的，应当视为客观形势发生根本变化。

2.情势变更-继续履行显失公平

（1）签订中标合同后，如果发生设计变更、规划调整的，原合同条件发生根本性变化，应当允许重新签订与中标合同实质性内容不一致的合同。

在合同实际履行过程中，存在因设计变更导致工程量明显增加或减少等影响中标合同的实际履行情况时，中标人与招标人经协商对中标合同内容进行相应的变更，那么，即使工程价款、工程质量和工程期限等方面的变更使得其与中标合同中的相应内容在程度上存在重大差异，也不构成“实质性内容不一致”，应认定属于正常的合同变更情形，可以按照当事人实际履行的合同作为结算工程价款的依据。如果当事人不能协商一致的，也可以诉请法官变更。

当然，对于设计变更的原因应做正当性审查，必须是基于项目客观需要，而非出于压低中标人价格，或者缩减中标人合同范围，并重新发包给他人或由自己实施等非客观需要。如果在招投标时故意夸大或缩小工程范围，并在中标合同之外通过设计变更的方式恢复到实际工程范围的，按“黑白合同”论处。

如果招投标之后增加的工程量，本可作为单独工程另行进行招投标，却不组织招投标，而是通过设计变更的方式直接增加工程量的，对增加部分，应适用《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》第1条第1款第3项的规定，认定为无效约定。

如果诉请法官变更，请准备如下资料：

①证明情势变化真实发生；

②证明情势变化导致合同的范围、标准发生变更的必要性；

③证明变更价格的合理性；

④边履行边记录，留下各种证据；

⑤注意自身及对方各种文件的合法性。

（2）签订中标合同后主要工程材料、设备、人工价格异常变动或与招标时基期价相比，波动幅度超过合同约定幅度的，继续履行合同对于一方当事人显失公平，属于客观情况发生了在招标投标时难以预见的变化，可以变更或者另行订立合同。是否属于异常变动构成情势变更，可以由法官裁定。

在中标合同履行过程中，工程因上述不可抗力或情势变更情形，需要对中标合同的实质性内容进行变更的，可以以签订补充协议、会谈纪要、往来函件、签证、洽商记录等书面文件并作为确定当事人权利义务的依据。

另外，在合同签署过程中，招标人和中标人可以对招标文件里的要求进行调整、厘清、拾遗、补缺，比如招标人在招标时提出招标要求，要求投标人严格按照招标文件响应，实际上招标文件里面存在很多错误和遗漏，而投标人根据自己的工作经验，在投标的同时提出对于招标人的设计、施工、质量等各方面的若干保留意见甚至修改建议。

  这些需要调整、厘清、拾遗、补缺的内容，可以由双方在中标之后，进一步磋商、变更。能够在签合同之前解决的，不把问题留到合同签订之后。建议，非实质性的内容在中标合同订立之前变更，而实质性内容的变更尽量留到合同订立之后。

  当然即使是实质性内容的条款，也不是说在签订合同时完全不能动，这里面是一个度的问题，要结合当地政府规定和监管要求综合考虑。如果只是在工程价款稍有调整、工期略有变化，并未导致双方当事人利益明显变化、不足以影响当事人的基本权利义务的，则不属于“与招标文件和中标人的投标文件的内容不一致”，而受法律保护。

  比如江苏省最高人民法院就认为，工程量、工期、工程价款的变化大小的判断，可以以合同履行中的这些实质性内容的变化是否超过中标合同的1/5为依据，1/5以内的属于正常变化，不属于变更了中标合同的实质性内容；而超过1/5且未经备案批准，就认定为违法。这里由法官行使自由裁量权，对实质性内容变更的幅度进行考量、核定。

上文多指向建设工程，其他类型招投标项目，包括政府采购招投标的项目，同理类推。