关键词：采购主体/资金来源/项目范围/采购标的/采购形式

案例要点：该案是一件典型的将不属于政府采购争议的案件，混同于政府采购争议，财政部门与人民法院对该争议的定性都非常准确，避免了一起超越职权处理的事件的发生。

CHAPTER 01

招标投标、质疑、投诉情况

2015年11月11日，沈阳市皇姑区陵东街道办事处和沈阳市皇姑区陵东街道西窑村民委员会（以下简称“西窑村委会”）同时向皇姑区公共资源交易中心（以下简称“交易中心”）出具《关于西窑综合市场整体招租进行招标委托函》，对沈阳市西窑综合市场交易城的承租权进行招标。谈判文件中载明的招标人为沈阳市西窑股份公司。2016年1月12日沈阳市皇姑区政府采购中心向李某下发《成交通知书》，通知李某为“西窑综合农贸市场承租权（四次）”项目的成交供应商。

2016年1月26日李某向沈阳市西窑股份公司提出质疑，收到质疑回复后对回复不满意，向沈阳市皇姑区财政局进行投诉，要求沈阳市西窑股份公司履行招标谈判文件确定的义务并赔偿损失。2016年4月28日沈阳市皇姑区财政局对李某作出《皇姑区财政局政府采购投诉处理决定书》，不予受理李某关于“西窑综合农贸市场承租权招标项目”的投诉，理由是西窑农贸市场承租权招标事项，是西窑村委会将归其所有的西窑综合农贸市场经营管理权出租给承包人，西窑村委会由此获得收益的行为，不符合政府采购中的使用财政性资金购买货物、工程、服务的规定，不属于政府采购行为。

CHAPTER 02

行政诉讼一审情况

李某对该决定不服，以区财政局为被告、交易中心为第三人，向沈阳市和平区人民法院（以下简称和平区法院）提起行政诉讼。

一审法院查明，西窑综合农贸市场是集体所有制法人企业，名称为沈阳市西窑综合市场交易城，投资人为沈阳市于洪区陵东街道西窑村委会。谈判文件中记载的沈阳市西窑股份公司全称为沈阳市西窑实业股份合作经营公司，该公司系原沈阳市于洪区陵东乡西窑村委会在实施股份制改革过程中成立的股份合作公司，现于洪区陵东乡西窑村委会已划入皇姑区区划范围，名称变更为沈阳市皇姑区陵东街道西窑村民委员会。

一审法院认为，根据《政府采购供应商投诉处理办法》第三条第三款、《政府采购法》第二条第二款以及第六条的规定，李某投诉的招标项目是否使用经预算批准的财政性资金、是否属于政府采购行为，进而是否属于皇姑区财政局受理和处理投诉的职责成为该案的审理焦点。根据皇姑区财政局提供的涉案的招标谈判文件，招标人为沈阳市西窑股份公司，招标项目为西窑村委会投资的沈阳市西窑综合市场交易城的承租权，所获得的收益归属沈阳市西窑实业股份合作经营公司，即西窑村集体所有，村委会的财产属于村民集体所有的财产，因此西窑农贸市场承租权的出租收益，不属于政府性资金，因此，涉案的招标事项不属于政府采购，财政部门对不属于政府采购的项目没有依供应商的投诉进行受理和处理的权限。沈阳市皇姑区财政局对李某的投诉作出不予受理决定，事实清楚，适用法律法规正确，程序合法。和平区法院依照《行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回李某的诉讼请求。

李某对和平区法院行政判决仍不服，以区财政局为被上诉人、交易中心为原审第三人向沈阳市中级人民法院提出上诉。李某上诉称，其于2016年初，经皇姑区政府采购中心采取竞争谈判的方式中标，取得西窑综合农贸市场承租权，此后多次与西窑村委会沟通协调，要签署采购合同，以各种借口搪塞导致至今无法签订合同，故李某向皇姑区政府采购中心监管部门皇姑区财政局进行投诉。皇姑区政府作出的投诉处理决定认为不是政府采购行为，无权处理。皇姑区政府采购中心、西窑村和皇姑区陵东街道办事处三者涉嫌非法招标和欺诈行为，因此应对招投标所造成的损失承担相应责任。请求沈阳市中院撤销一审判决依法改判或发回重审。

CHAPTER 04

被上诉人观点

区财政局答辩称，一、案涉的招标事项不属于政府采购，其对不属于政府采购项目的供应商投诉无行政监管职责。其作为县级地方人民政府财政部门，负责本级预算项目政府采购活动中的供应商投诉事宜，除本级预算项目政府采购活动外，其无法定行政监管职责。二、因其对案涉竞争性谈判项目无法定行政监管职责，作出不予受理的投诉处理决定，具有事实依据。案涉项目招标实质上为西窑村委会通过其设立的股份合作公司对其投资的西窑综合市场承租权进行招标，因此产生的收益归属于西窑村集体所有，且西窑村委会投资西窑综合市场的资金来源于集体财产，非财政性资金。比照《政府采购法》竞争谈判程序实施的承租权招标项目不存在政府采购行为，而是选定西窑综合市场经营承租人。三、其作出不予受理的投诉处理决定，具有法律依据。李某就案涉招标项目投诉，不属于本级预算项目政府采购活动中的供应商投诉事宜，其无法定行政监管职责，作出不予受理的处理决定具有法律依据。四、其并未认为案涉招标项目不合法，因对案涉招标项目无行政监管职责而未予受理被答辩人的投诉，案涉招标项目非政府采购项目。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求沈阳市中院予以维持。

皇姑区政府采购中心答辩称，一、根据《国务院办公厅关于印发整合建立统一的公共资源交易平台工作方案的通知》的相关规定，公共资源交易平台具有为市场主体、社会公众的招投标等事宜提供服务的资格，其作为皇姑区管辖区域内的公共资源交易平台，接受陵东街道办事处、西窑股份公司的委托，为西窑综合市场整体招租事宜提供服务是政策允许的公共社会服务行为，不是政府采购行为。二、李某与西窑股份公司关于西窑综合农贸市场交付等事宜产生的法律纠纷，属于双方之间的民事争议，与其无关。综上，原审认定事实清楚，判决合法合理，请求沈阳市中院驳回上诉、维持原判。

沈阳市中院认为，该招标投标活动虽然是通过沈阳市皇姑区政府采购中心组织实施，招标谈判文件中也出现了“政府采购”字样，但招标人实为沈阳市西窑股份公司，即村集体经济组织改制成立的合作经营公司，招标项目为西窑综合市场的承租权，项目收益归村民集体所有。由此可见，该项招标活动不涉及政府性资金，故不属于政府采购行为，据此，沈阳市皇姑区财政局就李某针对此招标项目的投诉以不属于财政管辖为由决定不予受理，符合法律规定。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。判决驳回上诉，维持原判。

案例评析

①沈阳市西窑股份公司是否是合格的政府采购主体？

沈阳市西窑股份公司是企业，该公司投资人亦为皇姑区陵东街道西窑村委会，根据《村民委员会组织法》第二条之规定，村委会属于基层群众性自治组织，不属于国家机关、事业单位和团体组织。所以，与该项目有关的西窑股份公司及其背后的实际出资人西窑村委会均不是合格的政府采购主体。

②该项目的资金来源是村集体资金，是否属于财政性资金？

根据《预算法》第三条的规定，国家实行一级政府一级预算，设立中央，省、自治区、直辖市，设区的市、自治州，县、自治县、不设区的市、市辖区，乡、民族乡、镇五级预算。国家财政预算的范围并不包括行政村这一级，可知村委会的资金无需纳入财政预算。根据《村民委员会组织法》对村委会性质的规定，村委会属于自收自支的自治性组织，其资金来源主要是集体财产，而非财政性资金。所以，该项目中西窑村委会通过沈阳市西窑股份公司进行招标所使用的资金并属于财政性资金。

③该项目招标项目为西窑综合市场的承租权，是否符合政府采购的范围和形式规定？

该项目是西窑农贸市场承租权招标事项，具体内容是西窑村委会将归其所有的西窑综合农贸市场经营管理权出租给承包人，西窑村委会由此获得收益的行为。承租权实质上是承租人对标的物享有使用收益权，出租人继续享有所有权和收取租金的占有性权利总称。承租人并未向出租人提供货物、服务和工程中的任何内容，所以与政府采购的范围并不相符。另外，政府采购应当是“以合同形式有偿取得”的行为，但是，该项目中西窑村委会投资的对象是西窑综合农贸市场，并未支付成交人任何资金，反而是成交人向其支付租金，西窑村委会从中获得收益，这与政府采购的形式也是完全不同的。所以，该项目并不属于政府采购，皇姑区财政局、和平区法院以及沈阳中院作出的相关认定，具有相关事实和法律依据。

（以上文字摘自《政府采购救济争议处理实务指引与案例分析》一书）

CHAPTER 01

招标投标、质疑、投诉情况

2015年11月11日，沈阳市皇姑区陵东街道办事处和沈阳市皇姑区陵东街道西窑村民委员会（以下简称“西窑村委会”）同时向皇姑区公共资源交易中心（以下简称“交易中心”）出具《关于西窑综合市场整体招租进行招标委托函》，对沈阳市西窑综合市场交易城的承租权进行招标。谈判文件中载明的招标人为沈阳市西窑股份公司。2016年1月12日沈阳市皇姑区政府采购中心向李某下发《成交通知书》，通知李某为“西窑综合农贸市场承租权（四次）”项目的成交供应商。

2016年1月26日李某向沈阳市西窑股份公司提出质疑，收到质疑回复后对回复不满意，向沈阳市皇姑区财政局进行投诉，要求沈阳市西窑股份公司履行招标谈判文件确定的义务并赔偿损失。2016年4月28日沈阳市皇姑区财政局对李某作出《皇姑区财政局政府采购投诉处理决定书》，不予受理李某关于“西窑综合农贸市场承租权招标项目”的投诉，理由是西窑农贸市场承租权招标事项，是西窑村委会将归其所有的西窑综合农贸市场经营管理权出租给承包人，西窑村委会由此获得收益的行为，不符合政府采购中的使用财政性资金购买货物、工程、服务的规定，不属于政府采购行为。

CHAPTER 02

行政诉讼一审情况

李某对该决定不服，以区财政局为被告、交易中心为第三人，向沈阳市和平区人民法院（以下简称和平区法院）提起行政诉讼。

一审法院查明，西窑综合农贸市场是集体所有制法人企业，名称为沈阳市西窑综合市场交易城，投资人为沈阳市于洪区陵东街道西窑村委会。谈判文件中记载的沈阳市西窑股份公司全称为沈阳市西窑实业股份合作经营公司，该公司系原沈阳市于洪区陵东乡西窑村委会在实施股份制改革过程中成立的股份合作公司，现于洪区陵东乡西窑村委会已划入皇姑区区划范围，名称变更为沈阳市皇姑区陵东街道西窑村民委员会。

一审法院认为，根据《政府采购供应商投诉处理办法》第三条第三款、《政府采购法》第二条第二款以及第六条的规定，李某投诉的招标项目是否使用经预算批准的财政性资金、是否属于政府采购行为，进而是否属于皇姑区财政局受理和处理投诉的职责成为该案的审理焦点。根据皇姑区财政局提供的涉案的招标谈判文件，招标人为沈阳市西窑股份公司，招标项目为西窑村委会投资的沈阳市西窑综合市场交易城的承租权，所获得的收益归属沈阳市西窑实业股份合作经营公司，即西窑村集体所有，村委会的财产属于村民集体所有的财产，因此西窑农贸市场承租权的出租收益，不属于政府性资金，因此，涉案的招标事项不属于政府采购，财政部门对不属于政府采购的项目没有依供应商的投诉进行受理和处理的权限。沈阳市皇姑区财政局对李某的投诉作出不予受理决定，事实清楚，适用法律法规正确，程序合法。和平区法院依照《行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回李某的诉讼请求。

李某对和平区法院行政判决仍不服，以区财政局为被上诉人、交易中心为原审第三人向沈阳市中级人民法院提出上诉。李某上诉称，其于2016年初，经皇姑区政府采购中心采取竞争谈判的方式中标，取得西窑综合农贸市场承租权，此后多次与西窑村委会沟通协调，要签署采购合同，以各种借口搪塞导致至今无法签订合同，故李某向皇姑区政府采购中心监管部门皇姑区财政局进行投诉。皇姑区政府作出的投诉处理决定认为不是政府采购行为，无权处理。皇姑区政府采购中心、西窑村和皇姑区陵东街道办事处三者涉嫌非法招标和欺诈行为，因此应对招投标所造成的损失承担相应责任。请求沈阳市中院撤销一审判决依法改判或发回重审。

CHAPTER 04

被上诉人观点

区财政局答辩称，一、案涉的招标事项不属于政府采购，其对不属于政府采购项目的供应商投诉无行政监管职责。其作为县级地方人民政府财政部门，负责本级预算项目政府采购活动中的供应商投诉事宜，除本级预算项目政府采购活动外，其无法定行政监管职责。二、因其对案涉竞争性谈判项目无法定行政监管职责，作出不予受理的投诉处理决定，具有事实依据。案涉项目招标实质上为西窑村委会通过其设立的股份合作公司对其投资的西窑综合市场承租权进行招标，因此产生的收益归属于西窑村集体所有，且西窑村委会投资西窑综合市场的资金来源于集体财产，非财政性资金。比照《政府采购法》竞争谈判程序实施的承租权招标项目不存在政府采购行为，而是选定西窑综合市场经营承租人。三、其作出不予受理的投诉处理决定，具有法律依据。李某就案涉招标项目投诉，不属于本级预算项目政府采购活动中的供应商投诉事宜，其无法定行政监管职责，作出不予受理的处理决定具有法律依据。四、其并未认为案涉招标项目不合法，因对案涉招标项目无行政监管职责而未予受理被答辩人的投诉，案涉招标项目非政府采购项目。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求沈阳市中院予以维持。

皇姑区政府采购中心答辩称，一、根据《国务院办公厅关于印发整合建立统一的公共资源交易平台工作方案的通知》的相关规定，公共资源交易平台具有为市场主体、社会公众的招投标等事宜提供服务的资格，其作为皇姑区管辖区域内的公共资源交易平台，接受陵东街道办事处、西窑股份公司的委托，为西窑综合市场整体招租事宜提供服务是政策允许的公共社会服务行为，不是政府采购行为。二、李某与西窑股份公司关于西窑综合农贸市场交付等事宜产生的法律纠纷，属于双方之间的民事争议，与其无关。综上，原审认定事实清楚，判决合法合理，请求沈阳市中院驳回上诉、维持原判。

沈阳市中院认为，该招标投标活动虽然是通过沈阳市皇姑区政府采购中心组织实施，招标谈判文件中也出现了“政府采购”字样，但招标人实为沈阳市西窑股份公司，即村集体经济组织改制成立的合作经营公司，招标项目为西窑综合市场的承租权，项目收益归村民集体所有。由此可见，该项招标活动不涉及政府性资金，故不属于政府采购行为，据此，沈阳市皇姑区财政局就李某针对此招标项目的投诉以不属于财政管辖为由决定不予受理，符合法律规定。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。判决驳回上诉，维持原判。

案例评析

①沈阳市西窑股份公司是否是合格的政府采购主体？

沈阳市西窑股份公司是企业，该公司投资人亦为皇姑区陵东街道西窑村委会，根据《村民委员会组织法》第二条之规定，村委会属于基层群众性自治组织，不属于国家机关、事业单位和团体组织。所以，与该项目有关的西窑股份公司及其背后的实际出资人西窑村委会均不是合格的政府采购主体。

②该项目的资金来源是村集体资金，是否属于财政性资金？

根据《预算法》第三条的规定，国家实行一级政府一级预算，设立中央，省、自治区、直辖市，设区的市、自治州，县、自治县、不设区的市、市辖区，乡、民族乡、镇五级预算。国家财政预算的范围并不包括行政村这一级，可知村委会的资金无需纳入财政预算。根据《村民委员会组织法》对村委会性质的规定，村委会属于自收自支的自治性组织，其资金来源主要是集体财产，而非财政性资金。所以，该项目中西窑村委会通过沈阳市西窑股份公司进行招标所使用的资金并属于财政性资金。

③该项目招标项目为西窑综合市场的承租权，是否符合政府采购的范围和形式规定？

该项目是西窑农贸市场承租权招标事项，具体内容是西窑村委会将归其所有的西窑综合农贸市场经营管理权出租给承包人，西窑村委会由此获得收益的行为。承租权实质上是承租人对标的物享有使用收益权，出租人继续享有所有权和收取租金的占有性权利总称。承租人并未向出租人提供货物、服务和工程中的任何内容，所以与政府采购的范围并不相符。另外，政府采购应当是“以合同形式有偿取得”的行为，但是，该项目中西窑村委会投资的对象是西窑综合农贸市场，并未支付成交人任何资金，反而是成交人向其支付租金，西窑村委会从中获得收益，这与政府采购的形式也是完全不同的。所以，该项目并不属于政府采购，皇姑区财政局、和平区法院以及沈阳中院作出的相关认定，具有相关事实和法律依据。

（以上文字摘自《政府采购救济争议处理实务指引与案例分析》一书）